Принцип субсидиарности

Принцип субсидиарности (от лат. subsidium – помощь) является отражением политической концепции, согласно которой механизм управления обществом должен строиться “снизу вверх”: все проблемы, которые могут эффективно решаться на местах, должны находиться в компетенции муниципальных органов как наиболее близких к населению.

Таким образом, каждый вышестоящий уровень власти является вспомогательным (субсидиарным) по отношению к нижестоящему и решает те задачи, с которыми он может справиться наиболее эффективным образом.

Концепция субсидиарности получила юридическое закрепление в ст. 1 ДЕС, согласно которой принятие решений в Союзе должно быть “в максимально возможной степени приближено к гражданам”. Отсюда следует, что ЕС, даже при наличии у него законодательных и иных полномочий, должен воздерживаться от вмешательства в те вопросы общественной жизни, которые не менее эффективно могут быть решены центральными, региональными или муниципальными органами государств-членов.

В этом и заключается содержание второго принципа компетенции ЕС – принципа субсидиарности (англ. principle of subsidiarity; франц. principe de subsidiarite). Данный принцип распространяется на все категории и сферы компетенции Союза, кроме отнесенных к его исключительной компетенции (т.е. тех, где государства-члены в полном объеме передали суверенные права на европейский уровень):

Бремя доказывания того факта, что государства-члены не могут “достаточным образом” достигнуть соответствующих целей и что их может “лучше” достичь Союз, возлагается на институты ЕС, которые обязаны это делать при принятии каждого законодательного акта ЕС.

При внесении законопроекта в него должны быть включены соответствующие мотивировочные положения, которые сохраняются и в окончательном тексте документа (преамбуле регламента, директивы, решения ЕС). Например, в преамбуле Регламента (ЕС) № 1177/2010 Европейского парламента и Совета от 24 ноября 2010 г. о правах пассажиров, путешествующих по морю или по внутренним водным путям, отмечается:

Более подробная мотивация включается в пояснительную записку (“карточку”), прилагаемую к каждому законопроекту.

Согласно Протоколу о применении принципов субсидиарности и пропорциональности: “Доводы, позволяющие сделать вывод о том, что цель Союза может быть лучше достигнута на уровне последнего, должны опираться на качественные и, по мере возможности, на количественные показатели”. Сюда относится, в частности, оценка финансовых последствий законопроекта, а также (в случае проекта директивы) оценка масштаба правовых реформ, которые должны будут провести государства-члены в целях ее трансформации в национальное законодательство.

В соответствии с Протоколом о применении принципов субсидиарности и пропорциональности иски об аннулировании правовых актов ЕС на основании нарушения принципа субсидиарности могут подаваться государствами-членами как от своего собственного имени, так и от имени своего парламента или его отдельной палаты. Кроме того, правом оспаривать законодательные акты на основании нарушения принципа субсидиарности наделен консультативный орган ЕС, состоящий из представителей местных и региональных властей государств-членов, – Комитет регионов (применительно к законодательным актам ЕС, которые принимаются после консультации с этим Комитетом, например, законодательство ЕС об охране окружающей среды).

Предварительный контроль за соблюдением принципа субсидиарности осуществляют национальные парламенты. На основании ст. 6 Протокола о применении принципов субсидиарности и пропорциональности: “Любой национальный парламент или любая палата национального парламента в течение восьми недель со дня передачи проекта законодательного акта на официальных языках Союза может направить в адрес председателей Европейского парламента, Совета и Комиссии мотивированное заключение с изложением причин, по которым этот парламент (палата) считает данный проект не соответствующим принципу субсидиарности”.

С этой целью Протокол о применении принципов субсидиарности и пропорциональности закрепляет за каждым национальным парламентом два условных голоса. Если парламент государства-члена состоит из двух палат (например, Палата Общин и Палата Лордов в Великобритании), то каждая палата располагает одним голосом, подаваемым независимо от другой. Всего, таким образом, национальные парламенты (палаты) имеют в настоящее время 27 × 2 = 54 условных голоса.

Если отрицательные заключения поступили от парламентов (палат), представляющих в совокупности 1/3 (по некоторым вопросам 1/4) условных голосов, то законопроект подлежит повторной экспертизе на соблюдение принципа субсидиарности, по итогам которой принимается мотивированное решение отозвать, изменить проект или оставить его в прежнем виде.

Если отрицательные заключения представляют не менее 1/2 условных голосов национальных парламентов (палат), то проводится аналогичная экспертиза со стороны Европейской комиссии (как субъекта законодательной инициативы) плюс дополнительная проверка со стороны Европейского парламента и Совета ЕС (как законодательных институтов). Если в ходе этой дополнительной проверки Европейский парламент или Совет придет к заключению о несоответствии законопроекта принципу субсидиарности, то документ снимается с повестки дня.

Итак, принцип субсидиарности вместе с процедурами контроля за его соблюдением имеет своим назначением, с одной стороны, поставить барьер на пути чрезмерного вмешательства ЕС в общественную жизнь, с другой – сконцентрировать усилия ЕС на решении подлинно общих (европейских) проблем, которые государства – члены ЕС не в состоянии эффективно решить, действуя поодиночке.